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| 来源：人民网 发布时间：2009/7/16 10:27:34 |
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福布斯公布的2009年税负痛苦指数排名中，中国得分159。其中增值税率为17%，企业所得税25%（两税统一以后），个人所得税收45%，个人收入中的23%作为社保缴款，企业则配套上缴员工个人收入的49%作为社保基金缴款。与2008年相比，由于社保基金方面税负的增加，中国的税收痛苦指数上升了7点，排名从去年的第五名上升至第二名，仅次于法国。
税收痛苦指数得分在增加，痛苦指数的排名变成第二，有什么含义呢？第一，说明社保负担大大增加，企业的负担增加，意味着企业的竞争力可能下降；第二，去年是第五位，今年是第二位，痛苦指数的变化可以衡量一个国家对资本和人才吸引能力的变化，随着我们的排名往上升，说明国家吸引资本和吸引人才的能力可能在下降。面对金融危机引起的经济衰退，政府大力发展基础建设，并且加大了雇主和受雇者的社会保障税负，希望以此保护最受经济不景气影响的工人利益，而这些措施无疑加重了社会保障税负。面对金融危机引起的经济衰退，我们国家大力发展基础设施，增加社保方面的管制措施，这一方面能够一部分保护工人的利益，但另外一方面也加深了企业的负担。
在财政体制里有一个标杆，指的是别人是怎么做的。在成熟的市场经济国家里，一般是这样的，首先要确立市场和政府的边界。确立好市场与政府的边界之后，在此基础上划分政府之间的事权关系。事权确定以后，才确定所需要的支出规模，最后才确定所需收入规模。
我们国家的财政体制改革，基本上没有真正划分支出责任，而是划分了中央一级，中央管的所有事务都由中央政府支出，地方的由地方政府支出。
国务院关于实行分税制财税管理体制的决定，1993年年底公布，从1994年1月1日开始实施，里面没有对各级政府事权的规定。但是在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》里，对地方政府的事权（叫职权）是有规定的，从省、地县，一直到乡镇政府。
这个分税制财政管理体制从事权和支出责任划分方面与国际通行做法差别较大。其差别之处在于：我国的法律对地方政府事权（职权）规定得非常齐全，包括了本辖区内的所有政府事务，但行政部门出台的分税制财政管理体制文件本身并不规定政府的事权（职权）；法律规定的各级政府事权（职权）意味着下级政府必须执行许多由上级政府决定、同意的、交办的事情，为上级政府向下级政府转嫁责任留出了空间；我国的法律没有规定各级政府的支出责任，而是行政部门出台的分税制财政体制文件确定。这些支出责任的规定涵括了所有本级地方事务，事实上允许上级政府通过事权的下移把上级政府的支出责任变为下级政府的支出责任。
财政体制中存在的问题
税费立法权高度集中。我国税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，难以充分调动地方涵养税源的积极性。
现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理。不能满足合理调整中央与地方间分配关系的需要，不能满足税收调节作用发挥的需要。地方税无论是税种的收入规模还是其占整个税收收入的比重都比较小，除营业税外，地方各税种收入多的不过一千多亿，少的只有几十亿，且地方税收入受中央税收政策调整变化的影响较大，缺乏稳定性，地方政府对预算外和制度外资金依赖程度较高。
政府间事权和支出责任之间的划分不清。现有法律赋予了上级政府对下级政府的事权规定、变更、上收、下放、调整权力，导致下级政府的事权和支出责任不稳定、不明晰。
县市财政收入分配的缺陷。保护了既得利益，强调财政收入增量调整，政府间财政体制仍留有较重的行政化色彩，并残留了旧有的包干制和基数法特色，原体制补贴、税收返还等许多做法导致县市财政体制越来越复杂化，体制的透明度不够。
政府间的财政分配决策权向上集中。决策权主要集中在上级政府，财力层层向上集中，支出责任层层下移倾向明显，以及进行农村税费改革（减免农业税，取消农村的“三提五统”等），政府间事权与财权不匹配矛盾突出，贫困县市的收支缺口扩大，高度依赖上级政府的转移支付，地方政府还通过向银行、企业或个人借款、拖欠工程款等方式融资，形成了大量的隐性债务负担，加剧了县乡财政的困难。
转移支付结构不合理。目前，可用于增加地方财力的一般性转移支付占比较小，专项转移支付占比较大。专项转移支付项目管理上严重缺乏透明度，掌握专项资金的政府部门很多，在具体项目管理和分工上，部门之间职责不清，一些项目究竟应由中央、省、地市还是县市承担，或者各自负担多少，并不十分明确，上级政府和部门的自由裁量权过大，并且仍要求地方按规定比例配套资金。法定或者上定支出项目过多，“条条干预”严重。
财税体制应该如何改革
还是需要从分级治理的角度来梳理我国的财政体制。每一级政府无论多少级都要有征税权，每一级政府都要向自己辖区内的公民负责，要面向辖区内的公民偏好来提供政府的产品与服务。每一个辖区因为都要提供各自的公共产品与服务，有一定的外部效应和溢出效应，这就需要将其内部化。我把河流治理好了，下游就可能好一点，但是它属于另外一个辖区怎么办？中央政府可能会提供一点转移支付给你。但这里就涉及到如果这样搞，就会造成内部有集权的倾向，所以就需要一个辅助性原则，下一级政府能做的就由下一级政府来做，不行了才考虑是否需要上级政府的辅助性支持。比如说河流的治理，可能是上、下游两个政府联合起来治理河流，那就没有外部性了，上级政府就不需要出面掏钱了。
如何应对我国财政管理体制及相关体制问题？
首先是要清晰划分事权。应通过法律形式，按照整个事权以辅助性原则（Principle of subsidiarity）为基础，划分各级政府的事权。应先从政府事权中剔除不属于政府基本事权的那部分权力，这里要明确区分：地方政府现有事权，地方政府新设事权，上级政府委托事权，地方与上级政府共享事权，未明确部分事权。未明确部分事权涉及法律未列举的地方性政府事权，在无特别规定时归属最低级次的政府。
其次是要清晰划分支出责任。支出责任的划分，不对不属于政府事权的那部分事务提供支出。与地方政府的四类事权和未明确部分事权相一致，可以区分五种支出责任：履行地方政府现有事权的支出责任；履行地方政府新设事权的支出责任；履行上级政府委托事权的支出责任；履行地方与上级政府共享事权中地方部分事权的支出责任；履行未明确部分事权的支出责任。
收入权的划分。履行上级政府委托事权和相应支出责任获得上级政府对等的转移支付。
实行彻底的分税制，应该通过立法而不是通过行政手段来规定政府之间的收入划分。需要相应修改《预算法》，将确定政府间财政管理体制的权力收归立法部门，不应该通过立法授权简单移交给行政部门。重新划分收入，县级政府应获得其主体税种。比如重新划定增值税地方分成比例，该比例应高于25%，同时取消税收返还，简化收入划分，省政府不从增值税地方分成部分集中收入。
关于转移支付。上级政府的转移支付应该允许地区之间存在财力差距，而不是绝对的财力均等化，可重点保证各地至少达到所统一要求的最低基本公共服务水平。加大一般性转移支付的比重，应该根据各地的最低标准支出需要和标准财力之间的差距来计算一般性转移支付，由此得出和提供所要求的最低一般性转移支付。如上所述，应对委托给下级政府的事权和支出责任提供相应的转移支付资金，补偿后者的支出。如果由于上级政府政策原因而扩大了地方政府共享事权和支出责任中下级政府应承担部分的支出，上级政府应提供相应的专项转移支付补偿或者规定地方政府通过相应的附加收入权予以补偿。总体上应该通过赋予地方主体税种、征收地方税的权力以及扩大地方的共享税分成，相应减少转移支付，提高财政支出效率。应减少专项资金种类，适当增加一般性转移支付，以此提高财政支出效率和透明度。
随着一般性转移支付相对于专项转移支付的占比提高，减少对县乡政府的配套资金要求，过多的配套资金要求诱使县乡政府负债或者做假账。
税收征管改革。按照分税制的收入划分方案划转地方财政账户，以此降低征收成本和纳税遵从成本。在重新严格按照分税制划分收入基础上，税收征管应取消国税、两税分立的做法。除关税之外，所有税收实行属地管理，先统一缴入中央国库。
此外，还对政府行政体制进行改革。短期内继续推行“省直管县”财政管理体制改革，取消“市管县”财政管理体制。短期内，由于“省管县”财政管理体制使得一个省需要管理众多的地市、县市，可以通过区划改革划小部分省份的辖区面积，但要考虑中国省区边界的文化传统特点。
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| 责任编辑：秦延超 |
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