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| 来源：21世纪经济报道 作者：杨志勇 发布时间：2008/9/10 15:02:26 |
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日前，社会呼吁大规模减税以挽救经济及还利与民的声音很高，但是这种本能诉求并不科学，应理性的看待财税改革，而不只是减税这么简单。当前的经济形势为新的财税改革提供了动力和压力，不仅需要尽快实行具有减税效果的增值税转型，还需要对税制、政府预算管理等进行全方面的改革。
财税改革的分量
财税改革不仅仅是经济改革的重要内容之一，还是政府转型的一部分，既推动其他经济改革的进行，又在促进行政改革方面发挥重要的作用。中国政府转型的许多问题与财政有关。财税改革不是财政税务部门的事，而是直接与政府各个部门以及所有使用政府资金的机构有关。
如果说中国改革在上个世纪80年代，企业改革是经济体制改革的中心环节，那么，现在改革的着重点要转到财税改革上来，财税改革已成为经济改革的中心环节。国有企业改革、金融体制改革、农村改革、价格改革等背后，都有着财政的影子。养老保障、医疗卫生、住房保障、科研教育、环境保护、收入分配等等关系民生与发展的重要议题，同样离不开财政的支持。没有财政的支持，许多改革都很难进行下去，发展和稳定更是空中楼阁。财税改革也因此分量不轻，财税改革更需统筹兼顾，财税改革必须是全方位的。
全方位的财税改革需要统筹考虑效率、公平和稳定问题，是在公共财政改革目标确定之下所进行的改革。各种具体的财税改革措施都要围绕公共财政的要求来进行。公共财政要求明确界定政府与市场的关系，政府不可越雷池一步。只有尊重市场，市场中资源配置中的基础作用才能得到发挥，资源配置效率才能得到提高。公共财政所要做的是弥补市场缺陷，同时尽量避免给市场运行带来负面影响。尊重市场，要求对政府的行为进行约束，要求实现财政的法治化。资源配置还要求政府部门内部资源配置的合理化，避免不必要的内耗，提高公共资金使用效率。公共财政要求财税制度的设计能够适应社会对公平的要求。越是有效的市场，越是维持最初的收入分配状况。财税政策是政府的收入分配政策的重要组成部分。适应公平要求的财税政策应该避免过多的效率损失。无论何时，人们总是面临公平和效率的权衡取舍。但是，关于公平，不同时期不同社会可能会有不同的选择。财税政策应与时俱进，充分反映民意。这就是财政民主化的好处。现代经济免不了起起落落，但有效的财税政策，能够最大限度地减少震幅，避免大起大落。改革三十年，中国财政改革基本上是按照效率、公平和稳定的要求去做的。
财税改革中的利益协调问题
市场经济下所有企业同样的税收待遇，这没有什么异议。内外资企业适用同一套企业所得税制，也没有什么不同看法。但就是这样，中国用了十多年的时间，新企业所得税法才得以出台。其中既有政府不同部门的影响，也有外资的力量，还有不同地方政府的影响。燃油税改革又是一例。从提出改革至今至少已有十年的时间，但改革的步伐几乎停滞。正是因为拥有不同利益的利益集团发挥作用的结果。资源税改革、资源能源价格形成机制的合理化改革等等，背后都有不同利益集团的身影。不同的利益集团对财税改革施加不同的影响力。其中有好的，也有不好的。市场经济社会中，不同利益集团发出各自的声音，是很正常的，也是民主社会的表现。财税改革的顺利推进，需要一个协调不同利益集团的机制，以避免改革陷入僵局，避免改革进程受阻。
公共财政要求财政部门集中管理政府收入。一个国家只应该有一个财政部，在特定时期形成的财权分割的局面应该改变。集中管理政府收入，必然涉及各个部门之间的财权争夺和财力分配问题。历史原因导致不同部门存在不同的预算外收入，甚至包括隐性的制度外收入，由此引发不同部门间的收入均等化问题。改革的顺利进行，自然需要各相关部门的配合，但对于要割舍利益的改革，能够在多大程度上取得这些部门的配合，需要政治智慧，更需要合适的改革方案，以最小的震动处理好各部门的既得利益与财税改革的进展问题。财税改革牵涉行政管理体制改革。财政部门集中管理政府收入必须突破行政管理体制的障碍。从1998年开始的税费改革，虽已取得一定成效，但与理想的目标相比，还有较大的差距，行政管理体制改革的滞后就是其中一个重要原因。
具体财税改革措施之间也要进行协调。例如，税制改革必然带动财政体制改革，这就要求进行两种改革方案的协调。税制改革之后，各个税种提供的收入之比发生了变化，再以原先确定的分税方案划分不同级别政府之间的税收收入显然是不合理的。税制改革必然牵涉分税方案的调整，牵涉财政转移支付制度的改革。
税制改革
税制改革必然影响税制的确定性。但是，税制的确定性对于纳税人来说是至关重要的一个问题。以出口退税为例：出口退税政策是中国变化最为频繁的税收政策。政策调整的原因主要是：出口退税带来的财政压力和国际上不断变化的商品供求形势。从理论上说，即使实行彻底的零税率，财政压力问题也不应该出现，但在特定时期，税收征管存在缺陷，出口骗税严重，退税额是可能大于实际征税额的。税收征管质量改善之后，财政压力的理由就不复存在。不管怎么说，因财政压力调低出口退税率，实际上是让遵守税法的企业代为承担了本不属于它们的责任，是政府给合法经营企业带来了额外的不确定性。面对风云变幻的国际市场，置身于其中的企业，需要用更多的智慧来规避经营风险，而政府以出口商品国际市场变化为理由，频繁调整出口退税率，同样增加了企业经营的不确定性，实则是政府在与出口企业争利，更严重的是，企业可能因此而亏损，直至无法经营下去。实际上，对于国际贸易问题，政府可以动用的干预手段不仅仅只有税收政策一项。出口退税政策是税制的组成部分，那么它有什么理由逃脱税收的基本原则，特别是确实（确定性）原则呢？政府怎么征税，征多少税，应尽可能让纳税人能够预期。据此，出口退税政策是不应该经常调整的。在这里，我们更应该强调国内出口企业的因素，而非WTO规则要求或者所谓国际惯例。
出口退税政策以及其他税收政策不是不能调整，而是要经过一个较为复杂的政治程序，以尽可能减少给市场主体带来的不确定性。税制改革需要提前公布一揽子改革方案和实施步骤，意义就在此。
个人所得税制改革问题是当前税制改革应该首先关注的一个问题。这是对税制的完善，也是对改善民生政策要求的回应。工资薪金所得费用减除标准即免征额的确定是一个重要问题。从当前来看，进一步提高免征额（注意：不是起征点。常见的用法错了）是大势所趋。但改革的关键不是要去纠缠免征额是1600元、2000元、5000元，或者是其他。免征额的提高应根据经济增长趋势，提早做好准备，建立起免征额与消费物价指数（CPI）的联动机制。经过数次免征额的调整，我们已经有了一些经验。就此而言，他国的一些做法，如提前1-2年就告知纳税人未来所得税的免征额，更值得参考。个人所得税的征收应该是对个人收入扣除成本费用之后的所得额征收的，但现在大量的应归属于成本费用的项目，如养老负担、抚养小孩的负担、住房利息支出、大笔医疗费用和教育费用等，都没有列为个人所得税的专项扣除项目，在一定程度上，个人所得税起到了逆向调节的作用。
工资薪金所得按月计税，对月收入差距大但没有列入特殊行业可以按年度计算月均收入的个人来说，就显得不公平，应尽快改为按年计税。工资薪金所得实行九级超额累进税率，过于复杂，且税档之间差距不大，45％最高边际税率太高，应简化税率结构，可简化为三级超额累进税率，大幅度降低税率。最高边际税率应参照周边国家和地区，作适当下调。否则，名义上的高税率，最终既不能起到调节收入分配的作用，反而将中国的税收利益转让给周边国家和地区。
实行分类所得税制的现行个人所得税制带来了各种所得之间的税收待遇不公平问题。这最终需要通过建立综合所得税制才能得到合理的解决。综合所得税制的实施，不见得需要比分类所得税制要求更高的征管条件。综合所得税制在实施过程中，同样可以比照分类所得税制，实行源泉扣缴。综合所得税制的复杂在于年终的退税问题。源泉扣缴可能导致扣税过多，但以现在的计算机技术，已不再是一个难题。
政府预算改革
政府预算改革是公共财政改革的中心问题。中国正在进行部门预算改革，政府预算的编制、执行和监督均有一定的改善，但距离公共财政对政府预算的要求，差距是明显的。
政府预算必须经立法机构审批，才有法律效力，各级政府必须贯彻执行，非经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。在实际中，人大审批预算更多关注的是财政收支总量，而非具体项目，这也在很大程度上影响了政府预算的可靠性，影响了人大对政府预算的有效监督。
中国政府预算改革中还有一些高难度的工作要做，其中主要涉及国有资本经营预算问题。国有经济的未来定位、国有企业的分红问题等等，都没有得到很好的解决。与之相关的国有资本经营预算也只是在试编之中，许多技术问题尚未解决。公共预算、国有资本预算和社会保障预算的衔接和协调问题更是困难重重。
财政与国有经济关系的调整方向是构建规范化的财政与国有经济关系。其中的难点在于企业税后利润分配上。税后利润的分配既要考虑企业的发展，又要体现国家作为出资人的利益。其中涉及诸多的权衡取舍。
尽可能地减少国有经济涉及的分红问题，不失为一个好办法，即国有经济从可有可无的竞争性领域中退出，避免分红决策的困境。在国家法治化和民主化进程加速的情况下，国有经济的最终走向取决于公共选择的结果。也就是说，我们不必限定国有经济活动的范围，人为地进行诸多“有进有退”的活动。国有经济是否应该存在，是以其是否影响到市场的正常运行和是否破坏了市场秩序为标准的；国有经济是否应该存在，应更多地通过市场来选择，国有企业与其他企业一样，在市场中经受优胜劣汰的考验。从这个角度来看，财政与国有经济的关系应该定位为财政努力为适合发展的国有经济创造良好的外部环境，尽可能避免对企业微观经营行为的干预。
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| 责任编辑：秦延超 |
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