出于对农村民生和耕地保护的考虑,长期以来我国法律明确禁止将耕地用作抵押物。为缓解农民贷款担保难、增加农业生产中长期和规模化资金投入,十八届三中全会以来,国家陆续出台了一系列政策措施,鼓励地方政府和金融机构稳妥规范开展农村土地经营权抵押贷款试点工作。近期,针对农村土地经营权抵押贷款试点工作,国务院专门出台了指导意见,全国人大常委会授权232个县(市、区)暂停执行相关法律规定,人民银行等部委联合下发了试点暂行办法,为金融机构开展试点工作创造了良好条件。在实践中,金融机构积极探索、勇于创新,试点工作取得了一定成效。但是,我国人多地少的国情决定了通过家庭承包方式获得的农村土地普遍规模较小,现代农业发展所要求的农村土地规模化、集约化经营多数情况下只能依靠支付租金流转土地的方式实现,在这种情况下,农村土地经营权抵押贷款的适用性大大降低,要么会面临有效需求不足的困境,要么很多时候无法真正增加农业生产中长期和规模化资金投入。
对于从事农业生产经营的农村土地承包户,由于经营土地面积普遍较小,即使有小额生产经营资金缺口,鉴于交易成本较高,一般也不会主动向银行申请贷款,往往倾向于通过非正式途径进行临时性资金周转,如寻求亲戚朋友帮助等。而对于真正需要信贷资金支持的农村土地流转户,如专业大户、家庭农场等新型农业经营主体,由于农村土地供需双方共同的诉求(供给方预期土地租金会逐年上涨,需求方希望尽可能减少资金占用),现实中,其主要采用一年一付租金的方式流转农村土地,这就极大地限制了农村土地经营权抵押权能的实现。尽管实践中试图尝试引入地上附着物、农机具等与流转户农业生产经营紧密相关的资产作为共同抵押物,即通过“农村土地+地上附着物”、“农村土地+农机具”等组合担保方式,破解可抵押农村土地经营权不多的难题,但实际效果并不明显。
一年一付租金流转农村土地经营权的过程,实际上可以看作是农村土地承包户向农村土地流转户提供了商业信用,避免了流转户一次性支付所有费用。如果鼓励流转户不采用一年一付方式支付租金,而是采取一次付清全部租金的方式获得一定期限内的农村土地经营权,例如每年租金现值1万元、租期10年,这样流转户需要向承包户一次性支付10万元租借费用。假定流转户无力支付这10万元的租借费用,或支付完租借费用后生产经营资金出现缺口,那么流转户可向商业银行申请农村土地经营权抵押贷款,用于支付租金或满足其生产经营资金需求。在现有的农村土地经营权价值评估模式下,即主要通过剩余租借期租金确定农村土地经营权评估价值,再考虑到抵押率等因素影响,这时流转户获得的农村土地经营权抵押贷款最高不会超过10万元。由此可见,这种一次性付清全部租金并申请贷款的农村土地流转方式实际上是银行信用对承包户商业信用发生了替代,对流转户而言,没有本质差异,只是两种不同信用形式上的差别。
主流观点认为,专业大户、家庭农场等从事规模化、集约化经营的新型农业经营主体代表现代农业的发展方向,商业银行通过加大农村土地经营权抵押贷款投入,可以有效地增加这些新型农业经营主体农业生产中长期和规模化资金投入,进而推动农业现代化、城乡一体化发展。但上述分析表明,在多数情况下,农村土地经营权抵押贷款要么难以介入,要么介入后也没有实际提高流转户可用资金水平,最多只是提高了将农村土地经营权流转出去的承包户可用资金水平。这些“无地”承包户如果不从事农业相关生产经营活动,那么可以推断,农村土地经营权抵押贷款最终相当于被“无地”承包户用于了消费或非农业相关的生产经营用途。
总之,农村土地经营权抵押贷款有它的适用性和边界,在当前农村人多地少、土地三权分置的现实国情下,在多数地区,农村土地经营权抵押贷款短期内可能难以达到主流观点预期的效果。即使农村土地确权颁证率低、流转手续不规范等技术性问题能够短期内解决,想通过农村土地经营权抵押贷款有效增加农业生产中长期和规模化资金投入的愿望也应该放眼长远,从我国现实国情高度更加深刻地认识这一问题。当然,不能期望过高并不意味着可以消极对待,国家大力推进试点、金融机构积极进行探索意义重大。在我国新疆、黑龙江、吉林等土地资源富集的地区,除流转户是农村土地规模经营农户外,还存在很多通过承包方式经营较多农村土地的农户,这部分农户经营的农村土地抵押价值较为显著,并且实践也证明,在这些地区,农村土地经营权抵押贷款有用武之地、支农效果显著。同时,在这个过程中,金融机构也积累了一些日后可借鉴的宝贵经验和启示,主要包括,一是注重银政合作。主动与政府部门沟通对接,推动确权颁证、抵押登记、处置流转等外部配套机制建设,是开展业务的前提条件。二是突出支持重点。积极开展市场摸底调查,做到主动营销、精准营销,是赢得市场主动权的必要条件。三是严格规范管理。围绕押品准入、估值、监管、处置等重点操作环节,创新管理方式,制定操作细则,加强监督管理,是防范风险隐患的必要手段。四是落实资源保障。在信贷规模、人员配置、考核激励等方面,对试点工作进行资源倾斜,是业务持续推进的必要保障。因此,笔者建议,应该首先立足上述地区进行积极探索并积累经验,对于其他地区,在农村土地规模经营农户基本都是流转户的情况下,则应该坚持“实事求是、因地制宜”的原则,进行稳妥推进,不能操之过急。
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